余立宁律师：谈生产领域安全事故防范制度建设

　　谈生产领域安全事故防范制度建设

　　作者： 余立宁

　　内容提要：安全生产事故频发，一再给我们敲响警钟，要想彻底解决安全事故防范问题首先必须进行安全教育培训工作，一线生产人员须安全培训考核合格后才能上岗,其次是建立安全生产信息化系统，上级监管与内部监管相结合，多渠道利用安全生产防护设备资金，从而建立起严密的安全事故预防体系。

　　关键词：安全事故防范 安全生产信息化系统建设

　　一、生产领域安全生产存在的问题。

　　安全生产问题，是历年来的社会热点问题之一，尤其以建筑业、采掘业的安全事故突出，安全生产事故频发，成为影响社会稳定的一大隐患。宜昌近年发生的较大事故比比皆是：2011年11月15日，秭归县兴发煤炭有限责任公司冷家湾煤矿发生一起煤气与瓦斯突出事故，造成6人死亡，直接经济损失338.5万元；2012年3月3日22时，宜都市松木坪镇双井寺村茶湾非法泥炭矿发生一起较大冒顶事故，死亡3人，直接经济损失215.45万；2013年5月20日中船重工宜昌船舶柴油机有限公司磨盘溪重件码头厂房内，因钢丝绳突然断裂，一台桥式起重机上重达250吨的设备突然坠落，砸中地上正在作业的3名工人，造成2人死亡1人受伤；5月21日，远安发生造成5人死亡的塔吊倾覆事故。

　　综合分析上述等各类事故发生的原因，可得出以下几点：

　　1，安全培训不到位.一线从业人员绝大多数是临时招用的农民工，有一半以上的生产人员未经过任何安全培训就上岗工作，安全产生防范意识差。由于未经过系统的安全培训，对事故隐患未能及时发现并向上级汇报，从而使小隐患酿成大事故。

　　2，建设工程层层分包，安全生产管理混乱；工程建设单位一般都是将工程发包给有施工资质的施工单位。但是，现实中，包工头现象依然存在，建设工程层层转包，最后实际施工人为了保本经营，就在安全防护设施上偷工减料，有的甚至是没有任何安全防护措施。

　　3，安全监管不到位。安全生产监管分为内部监管与外部监管。

　　依照《安全生产法》的规定，生产经营单位的从业人员超过300人的要设置安全管理机构与专职安全生产管理人员，从业人员少于300人的，要配备兼职安全管理人员，这是生产单位内部的监管。另外是行政单位的外部监管。行政监管又分为各级人民政府监管与安全生产监督管理局监管及各行业行政主管单位监管。从机构设置上来看，可谓周密。但是重大事故发生后，几乎是各相关职能部门都有责任。究其原因，在安全监管问题上，监管不到位，缺乏可操作的程序性规定。

　　二、强化生产单位内部安全管理，是治理安全问题的起点。

　　安全生产法规定，生产单位的负责人或者是法定代表人是第一责任人。这样的规定并未遏制事故频发态势，重要原因之一是缺乏法规层面的预防事故安全操作程序规范。因此制定一部操作性强的《安全事故防范程序规定》，势在必行。安全生产管理操作程序是保障实体工作的落实的重要保障。有了程序性规定，各岗位工作人员有了依据，行政监管部门监查也有了依据，安全事故预防才能有实效。安全事故预防管理，首先必须从生产一线员工培训入手，才能有安全事故防范的基础保障。这就需要各行业针对本行业的生产特点，制定相应的培训教材，限定对员工安全培训的最短时间，既要对安全生产操作程序要领理论进行培训，还要对突发事故抢险操作程序模拟演练培训。培训后，由培训机构之外的第三方，对培训效果进行考核演练，安全技能考试合格的能才核发上岗证，从事相关工作。

　　三、严厉惩处转包渔利，才能杜绝层层转包危害生产安全。

　　建筑生产领域工程层层转包非常普遍。《建筑法》  第六十五条发包单位将工程发包给不具有相应资质条件的承包单位的，或者违反本法规定将建筑工程肢解发包的，责令改正，处以罚款。第六十七条承包单位将承包的工程转包的，或者违反本法规定进行分包的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。但是这样的规定，在现实中很难得到执行。究其原因一是执法不严，二是法律规定操控性差，行政执法单位可以借各种理由不予执行。国家立法层面对如何处罚未作具体规定，行政执法单位处理权限过大，大多处理轻描淡写，转包人违法成本过低。尤其是在民事诉讼领域，司法解释与司法操作实践已经远远将这样的惩处违法分包法律规定抛弃，比如，最高法院在建设工程合同纠纷司法解释中就确定了实际施工人的诉讼地位。对于违法转包如何罚款，由谁执行罚款规定不明，很多工程转包人还以劳务合同纠纷为由向法院起诉请求支付工程款，法院也予以支持，而并未按照非法所得规定收缴应得收入。因此严厉惩处违法转包行为是非常必要的。要依据《建筑法》的规定原则，针对本区域在实际情况，作出明确规定，对违法分包人与违法承包人进行共同处罚，违法所得以合同约定的标的额计算，予以没收，另外处违法所得一到五倍罚款，对于经过一次处罚后仍然违法承包工程的，按照非法经营罪处罚，并从重处以罚款。另外一个监管办法是，安全生产管理部门要与劳动监察联合执法，查处建设工程承包人拒不与劳动者签订劳动合同问题。凡未与有资质的建设工程承包单位订立书面劳动合同的劳动者，一律不得上岗。允许未订立书面劳动合同上岗的，除对劳动者支付双倍工资外，对于安排未订立劳动合同上岗的管理者再处劳动者工资一倍罚款。只有严管重罚，才能确实提高现场管理质量，确保上岗劳动者素质，保障工程不因层层分包影响安全设施投入。

　　四、建设安全生产监管信息化系统，使安全生产监管全面升级。

　　过去发生安全事故后，是依照现有制度倒查机制追究相关监督管理层责任。这种事后倒查机制，并未根本扭转安全事故频发的局面，其根源在于对监察者缺乏有效监督体制。为很好解决这个问题，就得建立起安全督查信息化系统。政府各级安全生产监督管理机关，首先要分片落实各单位及各工作人员的责任区。根据不同行业的生产特点，制定不同的巡查周期，安排相应分片责任干部必须在规定的周期内进行巡查。实行定期巡查与不定期巡查相结合，明查与暗查相结合。巡查人员在巡查过程中要对关键安全生产设备使用维护状态进行录像，上传于安全生产监管信息系统中心，供上级安全监督单位及相关工程技术人员核查，发现隐患应及时排查。建立安全监管的信息系统另外一个重要作用就是对安全巡查进行考勤监督，巡查员每到一个单位须进行指纹考勤，同时上传巡查员在现场的照片。这样就从制度层面上封杀了部分地方安全检查弄虚作假的机会。

　　上级巡查与单位内部检查更要有机结合起来。除上级定期巡查外，生产单位内部，也要每天将关键部位的生产检查情况上传到安全监管信息系统，这样通过安全监管信息系统就可以将上级巡查与单位内部检查有机结合起来了。很多事故隐患未得到及时排查，就在于欺上瞒下的歪风盛行。安全生产信息化系统建立后，既可以很好地防范欺上瞒下的歪风，还可以依据生产现场传来的图片声音等数据资料，由技术专家及时发现安全隐患并提供解决问题的技术方案。

　　这样以来，安全生产信息系统建立后，就从制度设计上铲除了安全生产监管腐败的温床。安全生产监管尽管事故率难以达到为社会公众满意的程度，从主观意识上追究其根源主要在于两方面，一是执法者主观惰性，不愿意尽职尽责，另外一方面是由人情网络社会关系造成的，碍于情面明知有错而不追究。安全生产信息网络建立后，现场安全状态随时处于各层上级监管之下，即使一时殉私，不予追究，若被上级的上级发现后，下级监管人员明知有问题而不追究，就可能被追究监管人员的责任。这就从制度层面大大降低了监管人员及生产人员的一时侥幸心理，有利于各项安全制度的落实。

　　五、建立安全生产举报奖励制度，群策群力防控安全事故。

　　《安全生产法》规定，从业人员有权对本单位安全生产工作中存在的问题提出批评、检举、控告。要将这一从业人员的权利落到实处，还必须要建立相关的配套制度地才行。由于从业人员受制于所在单位的管理，因此有担心被打击报复的心理问题。实际上在很多从业人中，即使明知道单位管理制度执行情况或者安全设备存在问题，也不敢去检举或者控告。在得失之间权衡后，很多人最终是选择了沉默，结果是一个个安全事故隐患发展成了事故。要破除这一局面，就得从制度设计上保护举报者权利。第一是从经济上重奖举报人，即使该从业人员因举报行为一段时间内失去了工作，也不会有生活困难问题。其次从劳动制度上保护举报人权益，比如，限制用人单位在一定期限内不得对举报人员调动工作岗位，或者辞退举报人员，违者要承担严厉的经济赔偿与其他行政处罚责任。

　　六、落实安全生产设备投入，多渠道筹集安全生产设备建设资金，分类整改安全设备到位。

　　无论是落实安全防护设备到位，还是建立安全监管信息化系统，都需要有相应的资金投入才能实现。2013年6月14日《人民日报》发表《发展决不能以牺牲人的生命为代价》社论，社论鲜明指出，要敬畏生命，人的生命最宝贵，发展的根本目的是人民的幸福，这是我们党全心全意为人民服务的宗旨、我们国家的社会主义性质所决定的，也是坚持科学发展、实现中国梦的必然要求这必须作为一条不可逾越的红线。要痛定思痛，举一反三，坚决遏制重特大安全事故频发的势头，这是时代的召唤。实现安全生产不能只是一句空话。要实现安全生产，既要对新建项目安全投入严格把关，还要对历史上安全生产投入的欠帐补齐。这就需要各级政府积极行动起来，督促各安全生产监管单位深入生产单位进行排查登记，各单位落实安全生产设备需要的资金投入。对于有投入能力的单位，限期安全生产设备投入到位。对于生产产品仍然有市场前景的单位，而单位又暂时有经济困难的单位，可以协调银行贷一些，大中型企业对口援助帮扶一些。对于公益性生产单位或者政府需要扶持的行业，可以是政府补贴一些，企业自筹一些，限定期限投入到位。对于高能耗，设备或者工艺落后的企业，限期关停并转。

　　总之，要彻底扭转安全事故频发的局面，必须实行全民总动员，将珍视生命，预防安全事故，作为一项重大国策来落实，广泛开展宣传教育，让全社会都来监督安全生产问题。对重点安全隐患单位要重点治理，重点突破。既要重视人的作用，更要重视安全生产技术装备建设，确立系统化建设理念。只有安全生产的各要素有机结合，才能有效降低安全事故，保障人民生命财产安全。

　　2013年6月17日

　　作者单位：牛建，宜昌市人大常委会

　　余立宁，湖北君任律师事务所

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