谈全民动员信息化监管食品安全体系的构建

　　谈全民动员信息化监管食品安全体系的构建

　　牛建 余立宁

　　【文章主要内容】通过我国食品生产问现状问题分析可以看出，问题食品生产的根源在于食品生产监督管理不力。为改变这一现状，必须通过法律制度的合理构建调动公众的积极性，构建食品生产流通信息化网络，为保障食品安全提供技术支撑。疏堵结合，强化食品下脚料监管，建立专门监管单位，从而有效解决食品安全生产问题。

　　关键词：食品安全 群防群治 信息化管理

　　一、我国食品安全现状问题分析

　　近年来，毒假食品安全事件不断发生，三鹿奶粉三聚氰胺案尘埃尚未落定，又暴出双汇瘦肉精案，废弃病死动物内脏提炼地沟油案，“顺德死猪炼油，村民忍臭十余年”，在顺德这些死猪肉炼油案件中竟，然还有许多是取得营业执照的个体在生产，从死猪肉中提炼的毒油，又流向了油豆腐等食品加工企业；五峰县也暴出了“特大假酒案”。今年更是暴出工业明胶加工医用胶囊案，有毒有害物品从食品领域漫延到医药领域。从这一系列重大毒假食品、药品的生产情况来看，生产毒假食品持续时间长、危害面广，发现难，严重地危害人民群众生命健康。出现问题主要原因，这除了犯罪分子作案手段隐蔽外，更与现行法律法规监督管理不到位，人民群众监督参与度不高有关。严峻的食品安全形势，迫使我们思考急需对现行法律制度进行完善，迅速填补法律漏洞。对食品药品的监督管理，要从事后的抽查监督管理为重点，转移到事前防范，事中监控为主。本文从以下几个方面谈谈对食品安全生产制度的完善。

　　一、奖惩结合充分调动全民参与食品监管的积极性。

　　人民群众是食品的食用者，也是毒假物品受害者，调动人民群众的积极性，重在奖惩结合，群防群治。我国是典型的小生产大市场国家，有2亿多小农户外加几十万的食品加工与流通企业，每天加工食品在10亿斤左右。如此庞大的食品生产市场队伍，仅依靠部分执法人员的抽查监督是远远不够的。宪法规定，我国是社会主义人民当家作主的国家，但是在现行食品监督法律制度层面，调动人民群众的积极性内容严重欠缺。一部《食品安全法》，反映公众监督的只两条:

　　第八条第二款 新闻媒体应当开展食品安全法律、法规以及食品安全标准和知识的公益宣传，并对违反本法的行为进行舆论监督。

　　第十条　任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。

　　“顺德死猪炼油，村民忍臭十余年”，这个案例暴露出了立法的三个重大问题，一是，人民群众参与食品安全生产的监督热情不高，因而才导致村民忍臭十余年。二是，老百姓参与食品安全监督的渠道不畅通，即使有举报监督也无人严厉查处，监管不力。三是，公众不进行监督反映问题，没有明确的法律责任。放手发动群众，在战争年代产生过巨大成就，现在食品安全监督领域也有着特别重要作用。所有的非法生产必须在一定的空间和时间内去完成。这些活动实际上是时刻处于人民群众的眼皮底下。如果法律监管制度健全，非法生产有毒有害食品就会被很快揭露出来。调动群众的积极性法律制度的构建，第一点，必须重奖举报人。重奖举报就会引导一些社会公众，主动加入到执法监督行列中来，目前，由于没有直接经济利益驱动，举报的群众不但得不到什么好处，反而可能受到不法生产者的打击报复，多一事不如少一事，这就导致大多数民众懒得管。因此重奖举报群众，既是对现行法律制度的重大突破，也是一定程度上对举报群众可能遭受打击报复的精神补偿，更有利于充分调动其积极性，参与到打击违法生产食品行动中。第二，对于出租生产用房生产地的出租人，要规定其具有监督举报违法生产食品责任。对于知情不报者，以共犯论处。因为生产场地出租人，是非法生产有毒有害食品直接经济受益人，明知他人生产非法产品而不举报，对他人的非法生产采取的是放任心态，是间接故意，追究其生产共犯责任，符合法律原则。第三，广泛发动群众，要建立起网格化监督管理系统。要建立起各级政府主管为主导，基层群众为主力军的网格化情报系统。明确岗位管职责，建立县、乡、村、组各级情报网，任命专职或者兼职食品安全生产监督员，按照不同食品安全事件大小，由不同层级的组织处理，分工负责，责任到人，相互监督。如果反映的问题在本级组织一定时限内得不到及时反馈处理的，食品安全生产监督员有权向上级反映。责任监管网格化监管体系，还包括计划管理、职责体系监察、案件案源监察、投诉监察、指标监察、实时监控。既要调动社会群众的积极性，也要注重专职食品安全生产监督员的绩效考核。两者相辅相成，才能充分发挥群众的监督作用。

　　二、构建食品生产流通信息化网络，为保障食品安全提供技术支撑。

　　由于部门利益驱动和认识差异，会出现不同程度的执法偏差。同时，执法人员精力有限，不可能昼夜24小时对食品生产现场进行巡查监督。食品从田间到餐桌，经历了养殖种植、生产加工、流通、消费等多个环节，因此，单纯的人力执法监督食品安全生产，已经无法监管庞大的食品生产流通系统。因此将食品生产流动过程介入电子信息化监管是非常必要的。现行的“分段监管为主、品种监管为辅”的食品安全监管模式涉及农业、质监、工商、商务、卫生、药监等诸多部门，容易出现重复监管或监管盲区等问题，这都成为解决食品安全问题的障碍。食品生产电子信息化体系的建立，为破解各执法部门之间信息不畅，解决出现重复监管或监管盲区等问题提供了良好的技术手段。

　　食品的生产信息化监督管理体系建设，要从以下几个方面考虑：

　　第一，建立食品生产、流通、储存台账产品信息编码计算机信息管理共享处理中心，对所有生产单位的产品来源、去向进行动态监管。一旦发现问题，可以通过计算机系统迅速查处责任源头，及时查处，防止问题食品的扩散。监管部门按照分责、晓责、履责、问责、负责的流程对被监管单位进行监管，消除了分段监管的障碍，可以实现食品安全的事前、过程、事后全过程信息化监管。由于计算机信息系统的建立，生产者的产品随时处于公众的监督体系之中，极大地增加了问题食品发现的概率，即使其在出售的过程中未被发现，下游产品发现了问题也会很快被追查到最初问题产品生产者头上，由于其获得利益机会大大减小，就会大大打消这些人违法的念头，可以有效打消少数违法犯罪分子的侥幸心理。

　　第二，建立生产过程影像资料采集存储系统，防患于未然。现代高清摄像头的应用、高容量信息存储系统的技术推广，为食品生产现场监管提供了有力的技术手段支持。问题食品的来源有两个方面，一是，加工食品的原料，二是加工食品的生产环境。这两个环节如果全程处于有效监控之中，问题产品就难以生产。在生产车间、原料运输通道，储藏室，均安装摄像探头24小时监控，既便于监督生产者自觉守法经营，也便于上级相关监督机关抽查监督，减少了执法的随意性。同时，也迫使那些想造假者，免生邪念。通过信息化手段实现对食品从源头到终端的质量安全进行监管，确保多个部门监管信息的贯通，改进部门间的协同管理，为各级食品安全监督部门提供信息支撑，更好的解决食品安全。对于无力进行电子信息化改造的小作坊要限期进行关、停、并，转，妥善安置其重新就业。

　　三、疏堵结合，强化规范食品下脚料监管

　　今年中央视台3.15晚会揭露的以腐败动物内脏提炼 “地沟油”问题，也暴露了我国对食品生产加工单位副产品、下脚料监管的漏洞。目前，在动物的养殖单位，没有建立动物生产监管台帐体系，对于病死动物的管理还是空白。动物的运输、宰杀、储存过程同样是没有明确具体监管手段。《食品安全生产法》规定的禁止加工生产“病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品”无法落实。同样类似的问题，由餐厨废弃物加工而成的“地沟油”重新回流餐桌,已经成为危害人民群众生命健康安全的隐形杀手。透过“地沟油”问题,我们可以看到我国在餐厨废弃物监管制度方面存在许多缺陷,亟待解决。如何解决这些问题产品不再流入餐桌，仅靠事后的查处是不够的。建立食品生产的信息码产业链监管，只是问题的一个方面，采取的是堵截措施。只堵而不疏，仍然难免问题食品再次重生。对食品安全生产的监管，必须延伸到对其副产品的监管。德国在这方面，为我们提供了很好的借鉴经验，对于餐厨废弃物纳入到食品一样的监管。在产生现场，建立专门的收集设备，由专门的收集加工企业对餐厨废弃物进行收集加工，对于餐厨废弃物加工企业生产的再生产品，更是要严格监管流向，将地沟油生产为生物柴油，残渣加工为饲料。餐厨废弃物有了畅通的合法流向渠道，其再次流向餐桌的可能性就大大降低。同样的问题也适用于病死动物的处理上。优先考虑研发工业化生产利用，为控制疫情需要，无法进行再加工利用的，也要建立由第三方负责监督处理病死动物的无害化处理制度。病死动物的无害化处理程序要像食品生产程序一样监管，才能保证其不再重新流向餐桌。

　　综上所述，从宏观上看，食品安全问题牵涉到每个公民的切身利益，群防群治，有广泛的群众基础，对于人命关天的食品安全问题，我们不能仅仅从道德上要求每个公民这样去做，更要运用法制手段与市场经济手段去引导群众主动去参与食品安全生产流通监督。由于人治的非理性因素干扰，因此必须运用现代高科技电子信息化手段进行监管，才能弥补人治的不足。在制度设计中奖励与打击并重，查处与引导并重。只有这样，才能构建起食品安全生产的法律防护体系，保障人民群众生命健康安全。

　　2012年6月7日

　　作者单位：牛建，宜昌市人大常委会

　　余立宁，湖北君任律师事务所