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建立社会联动机制化解执行难

  建立社会联动机制化解执行难

  牛建 余立宁

  当事人在自己的合法权益受到侵害无法通过私力途径正常化解纠纷时,才向人民法院起诉,希望通过国家强制力来合法地实现自己的权益。我国现行的司法体制是审判与执行分离,除了一小部分案件通过在审判过程中调解及时化解纠纷外,绝大多数的案件是当事人通过向法院申请强制执行的方式来解决自己的权利实现障碍。据有关方面统计,法院受理此类案件以每年30%的速度增长,执行积案却越来越多,法院的裁判无法执行,既损害了法律的权威,也加剧了当事人与法院之间,当事人与当事人之间的矛盾,成为影响社会稳定的顽症。“执行难”成为民事审判和执行过程中最突出的问题。目前存在的问题是,执行案件的迅猛增长与办案人员数量增长不相适应,执行手段落后与现代科技成果不相适应,参与执行人员过窄与案件涉及面广泛不相适应。因为社会矛盾广泛生产于社会各个方面,汇聚到法院要解决,要彻底解决执行难问题,不能局限于法院内部的改革事解决问题,要从执行难产生的根本原因入手,对现行法律制度予以疏理,统筹规划全面整改,不仅要制定一部专门的《执行法》,详细规定执行案件执法程序,对执行参与人权利的保护,更要着眼于广泛发动社会群众,对相关部门的法律法规也要相应进行修改,形成全社会参与的合力,才能真正解决执行难问题。“执行难”被形象地概括为:“被执行人难找,被执行财产难寻,协助执行人难求,应执行财产难动”。因此化解执行难就得从这些焦点问题入手,建立全社会联动体制,破解执行难问题。

  体制创新是化解执行难的基础。

  案件执行由人民法院一家来做,缺乏部门之间相互协调同步运作是执行难的重要原因,因此想改变执行难,就得建立社会各部门之间的联动机制。我国的基本国情是中国共产党领导下的人民民主专政,简而言之党是领导一切的。就中国共产党内部现行管理体制而言,由政法委全面领导协调司法系统的工作。若强化执行工作,可以考虑在政法委内设“强制执行工作领导小组”,全面协调执行工作中出现的各种情况,全社会联动机制才能发挥作用。“强制执行工作领导小组”基本工作职责是,人民法院在执行工作遇到问题无法通过自己的职权作出处理时,由政法委协调解决,由此来解决法律制度执行不到位,人为干扰执行工作进行的问题。在执行工作中遇到新问题,需要各部门联合行动时,由政法委召开协调工作会议,督促各方及时解决各系统内部的问题。

  改革户籍管理制度,强化流动人员管理,解决人难找问题。

  找不到被执行人的案件,绝大多数是被执行人故意逃债造成的。对被执行人查找,是人民法院执行工作中首先遇到的最大问题。问题产生的根源是我国现行对居民的管理还有着很强的计划经济时代的烙印,对人口的管理没有适应社会流动人口急剧增加特点造成的。我国目前实行的户籍制度实际上是人户分离的制度,人离开居住地已经多年了户口还在原地,通过户籍信息相当一部分查找不到本人。证明被执行人身份的基本证件是居民身份证,但是《居民身份证法》对于居民身份证登记的的信息内容与使用范围都规定过窄,无法满足实现社会管理的需要,因此首先应对《居民身份证法》进行修改。依据现行暂住人口管理办法,居民在一地连续居住三天以上,应当办理暂住证,对办理暂住证实行收费制度,不办暂住证也没有多大责任,暂住证制度也就形同虚设,因此居民一旦离开了居住地便很难查找。为方便查找到被执行人,首先应对暂住人口强化管理,实行严格的暂住人口登记制度、巡查制度。在流动人口出现的各用人单位、居委会、村委会对居住在本辖区内的成员都得实时登记上网,派出所、居委会、村委会每月巡查一次当地人口居住情况,对于达到暂住登记条件的,未主动进行登记的予以处罚,补充登记。对于容留外来人口未及时进行申报的,也要承担相应法律责任。同时对主动申请暂住登记的,取消收费规定,从而促使流动人口主动登记,破解我国目前户口登记地与居民实际居住地分离的矛盾。为配合对流动人口的管理,防止假证问题,对居民户籍登记的内容也要予以改进。自我国实行二代身份证以来,很多地方除了对居民照相登记外,还收集居民的指纹信息,这对破解假身份证泛滥问题,具有十分重大的意义,但是该制度并未在立法层面予以强制贯彻执行,未规定必须进行指纹信息登记。为了对流动人口更加有效的管理,保障居民安居乐业的生活环境,公安系统在对全体居民进行登记时,不仅要设定居民的身份证号码,对居民照相,还应当采集居民的指纹(全部手纹与脚指纹)、建立血液DNA数据库,该信息全部储存于本人身份证信息卡中,在居民使用身份证场所,建立居民身份证核查系统,不仅要核对居民的照片,更要核对指纹,在无法核对指纹时,核对DNA,相关单位发现居民的身份证有疑点时,移送当地公安机关核查处理。居民在就业、出行、居住、消费时,必须实行实名制,相关单位在进行登记时,在公安信息网上,可以便捷核查当事人的居民信息。对流动人员的管理涉及各用人单位、公安、社区居委会、村民委员、车站、、港口、边防、机场、铁路、汽车客运公司、宾馆业、旅行社、银行、通讯业、证券公司、商场等单位。查找被执行人须取得这些部门的配合,这就得从立法层面上解决问题,赋予这些单位必须有协查的权利和义务,否则承担相应法律责任。该项制度落实后,通过公安信息网,就可以实时查找到居民的实际居住行踪,为方便查找被执行人创造条件。对于各用人单位,从事经营管理活动的车站(包括汽车、火车站)、港口、边防、机场、铁路、汽车客运公司、宾馆业、旅行社、银行、通讯、证券公司、商场等单位,在居民进行交易活动时,首先有义务核对当事人的身份,在核对无异后才可以进行交易。人民法院对于查找不到被执行人的案件,在公安信息网上发布协查信息,当被查找人出现在某地进行交易前登记时,发现属于已经被通报的被执行人,网络就会自动向被执行人出现的公安、边防及发出协查令的人民法院执行部门发出警报,这样通过科技手段就很容易查找出被执行人行踪。被执行人出现地公安、边防接到报警后必须立即出警对被执行人扣留,同时向人民法院报告。人民法院已经发现了被执行人情况,如果被执行人出现地公安、边防仍然不采取行为,人民法院就有权通知当地公安、边防立即行动,当地公安、边防收到通知后仍然拒不行动,法院有权向当地纪检、监察部门发出司法建议,对责任人进行处罚,相关职能部门收到人民法院的司法建议后必须限期回复处理结果,法院认为处理结果不当有权向上级纪检、监察部门申请复核。该司法建议监督权同样适用于对居民口有登记核查义务的用人单位、车站、港口、边防、机场、铁路、汽车客运公司、宾馆业、旅行社、银行、通讯、证券公司、商场等单位。人民法院查找被执行人难的问题就会得到解决。

  查找被执行人另外一个快速手段是通过无线通讯手段查找。在通讯部门必须对通讯用户进行实名登记的基础上,向人民法院的执行门部门配备搜寻被执行人处所的卫星定位通讯设备。赋于人民法院查找被执行人的侦查权,只有权利义务相一致,执行人员才能很好地开展工作。

  严格财产登记实名制制度,居民的财产登记实现网络化管理,化解被执行人财产难找困局。

  在执行案件量日益增加的今天对居民的财产登记实现网络化管理,显得特别迫切。目前法院查询被执行人的财产,还是实行非常原始的方法,到被执行人住所地国家机关、各银行挨家挨户查询。特别是对于银行存款的查询,过去法院执行员在各级人民银行就可以查询到当地被执行人的全部银行存款帐户信息,现在反而是“返祖归真”,只能到各银行、储蓄机构挨家挨户查询,或者到省人民银行查询,人为制度的设计大大降低了法院的工作效率,实乃中国法制史上的一大倒退。从2000年开始执行的《个人存款账户实名制规定》,仅规定了第一次存款时要使用身份证。对于取款时没有明确规定要使用身份证,这就为那些为了逃债而使用别人身份证进行开户的人提供了逃债的空间。为解决执行难的问题,应对《个人存款账户实名制规定》这一行政法规予以修订,个人开户时不但要提供身份证,还要录入指纹信息。在柜员机或者是柜台进行存款或者取款交易时必须输入指纹才能办理,这就堵死了那些使用别人的身份证开户然后自己来使用的隐匿财产情况。对于车船、土地、房产进行登记时也应严格惯彻实名制。现行司法解释规定,对于车辆已经出售未办理过户而发生交通事故的,车辆登记所有人不承担责任。这就为那些冒用他人名字进行财产登记的人提供了便利条件,对于自己使用的车辆可以登记在自己的名下,也可以登记在别人的名下。不利于明确产权,违背财产进行登记管理的初衷,这种情况应当在立法中修正。严禁出借身份证为他人财产办理登记,经查证出借身份证为他人财产进行登记的,对被执行人的全部债务,出借身份证者以自己的财产承担全部连带清偿责任。对于财产转移申请登记规定有效期限,交易发生后,在规定期限内未申报财产转移登记的,其财产财产转移登记权利丧失,通过对交易双方申报财产登记权利的限制,迫使居民自觉进行财产实名制登记。在网络时代的今天,正当行使自己权利的当事人,不会因为这一期限的设定而丧失自己的财产权。还有一种逃债的方法是,成年人将自己的财产登记在未成年人子女名下。因此要化解查找被执行人财产难找困局,就得公安、港口、边防、运政、海事管理、房管、土管、银行、证券公司等联动,严格执行实名制登记规定。并且对于财产登记的信息进行网络化管理,授权执法机关登录查询的权利,以便法院采取冻结、查封、扣划强制执行措施。严格限制登记在未成年人名下的财产条件,只有未成年人依法继承、接受社会公益组织的赠与、获得国家机关团体或者其他组织的奖励取得的财产,才能登记在未成年人名下。没有法定的其他情况,登记在未成年人名下的财产,应视为其监护人的财产,法院可以在执行其监护人财产时对其财产采取执行措施。

  解决被执行人财产的难查第二个措施改变财产保全制度。

  很多案件当事人通过欺诈手段获得了财产后很快挥霍一空,或者是为了抵制执行而将财产转移。防止被执行人挥霍、转移财产,最有效手段是进行财产保全。目前财产保全制度区分为诉讼财产保全与诉前财产保全。诉前财产保全一般由立案庭负责,也有部分法院由执行庭负责,诉讼财产保全由审理案件的办案庭负责。对于财产保全这一有利于执行的法律手段,现行法律规定十分不完善,绝大多数的法院采取消极抵制的办法,申请保全人当事人没有十趟八趟的跑,办不了。其根本原因在于财产保全措施的体制问题。是否办理财产保全,对于立案庭或者是审理案件的法官没有任何影响,相反增加了其工作量而没有增加其工作成绩,受理案件的法官没有办案的动力,这是保全难的根本原因。因此应将财产保全的工作交给执行庭来做,这对化解执行难有着非常重要的意义。在诉前就已经对被执行人财产采取了强制措施,现实经济利益的驱动,很容易促使被执行人接受和解,减少经济损失,减少诉累,从而减少了执行工作的难度。财产保全实行首问负责制,更有利于执行的顺利进行。受理财产保全的法官负责案件的执行,在进行绩效考核时,将案件执行结果与财产保全一并考核,有利于增加办理保全法官的动力,化解当事人的保全申请难,从而更有利于案件的执行。

  明确规定被执行财产变卖条件与程序,化解“被执行财产难动”困局。

  被执行财产难动”的成因来源于两个方面。第一是地方政府部门的保护,基于现实经济利益的考虑,对于应当偿还的债务,被执行人有财产而不让拍卖,执行案件一拖延数年得不到解决。对于被执行财产的变卖与查封,目前缺乏全国统一性的财产拍卖执行标准与程序性规定,这种立法滞后的状况不改变,就为特权的使用留下了空间,地方保护主义便难以治理。法院执法过程中,目前存在着让执行申请人无法理解的现象是,执行人申请人明知被执行人有巨额财产而法院不予执行。法官的理由是被执行财产与债权金额不相当,不能执行。在被执行人消极逃债的情况下,法院的不作为,是执行难的主要原因。对于被执行人的大额财产不查封,不执行,既无法律依据,也不合情理。被执行人有大额财产说明其财力雄厚,有能力通过市场运作方法融资,其拒不偿债,也不融资,是对法律权威的蔑视,再对其财产权利予以保护没有理由。因此经过两次通知,被执行人没有还款方案与措施,法院就有权采取强制执行措施,变卖被执行人的财产。在被执行人逃逸或者下落不明时,发现其财产,经过公告其仍然不到案,应依法进行拍卖,偿债余额部分交由公证处提存。在债务人出现后由其到公证处领取。在此制度下,被执行人在欠他人债务后就会主动偿债,而不再会利用法律的漏洞尽量去逃债。这几年国家经济形势的发展,居民的居住难问题已经得到初步解决。没有住房的居民可以在市场上租到房子居住,对居民的住房不能执行的规定,已经不能适应经济形势的变化,这一条规定应当予以废除,这样既有利于盘活资产,也有利于法院的执行。

  利用社会公众媒体加强对法院强制执行活动的监督。

  对于政府部门的不当干预,通过人大、政法委的监督可以得到有效治理。然而在执行案件日益增加的现实情况下,单靠国家机关的力量仍然是有限的。必须广泛发动群众,形成对被执行人挤压的合力才能从根本上化解执行难。各级人民法院应当建立起全国联网的执行网站。当事人每申请一个案件均在网上公开登记,并对执行情况随时进行更新。该公开登记信息任何公民都可以登录查询,发布被执行人财产或者居住地点线索,对于不愿意公开自己信息的当事人,在法院判决裁定生效后自动履行期内就会主动履行,不存在侵犯其隐私权问题,并且暴光拒不履行判决的被执行人已经为现行民事诉讼法所确认。网络公开的好处是可以督促债务人自动履行债务,这样既减轻了法院的执行工作量,也维护了自己的形象声誉。对于蔑视法律权威的被执行人,在法院判决裁定生效后限定的履行期限内仍然不履行判决确定的义务,法院应当依法予以暴光。在执行网上暴光一个月仍然未得到执行的案件,在当地电视、报纸媒体上每月暴光一次,同时向社会发布悬赏公告,按照被执行财产的一定比例颁发赏金,动员全社会力量查找被执行人下落,财产线索。凡是被暴光的被执行人,同时依法发布限制高消费令,限制被执行人进住高档酒店、在娱乐场所消费、乘座飞等法定高消费行为。对被举报高消费被执行人进行罚款,对于举报者高消费者,给予奖励。对于二次以上被举报高消费被执行人,以不履行法院判决裁定进行拘留,情节严重者,移送公安机关以涉嫌不履行法院判决裁定罪,立案查处。对于网上公布的第二个作用是,各银行不得向拒不还债者颁发信用卡,发放信用货款。通过挤压被执行人的生存空间迫使其主动还债。

  网上公开执行信息对于执行法官也能形成有效监督。在执行过程中某些法官因各种因素干扰,对于应当执行的案件拖延不予执行。在网上执行案件信息公开后,被执行人财产状况,因网民的监督而变得透明,法官无法隐瞒被执行人的财产与行踪而借口不予执行。网上的公开还有利于建立不少数法官的投诉查处,对于违法执行的法官,由于有了群众的监督,上级监督机关也难以包庇其违法行为,从而化解由于法院内部干扰而带来的执行难。

  对于确实经济困难者实行社会救助,免除部分债务的方式促使执行和解,实现被执行人债权。

  执行难的相当一部分当事人是有意拖延不愿意还债,但是也还有部分当事人确实因经济困难客观原因无力清偿债务,两种情况必须区别开来,对于确实无力清偿外债的被执行人,主动与执行申请人达成和解协议,就不再暴光。法院可以向政法委发出经济困难被执行人调查报告,政法委核实后通报民政部门的扶贫办,由扶贫办根据被执行人的具体情况与当地基层组织共同落实被执行人扶贫问题,确定帮扶期限,落实帮扶方案,确实解决被执行人的实际困难。某些经济条件好的申请执行人,对于被执行人确实经济困难的,在法院主持调解下,在双方自愿的情况下,免除被执行人的部分债务,促使双方化解对立情绪分歧,被执行人可以向其他亲友借债的方式来及时清偿债务,以减少支出。对于过失行为造成他人财产损失的经济确有困难的当事人,还可以通过向社会公众、慈善组织募集资金的方法偿还执行人债务。

  总之,如果全社会都动员起来,树立起诚信为荣的道德风尚,执行难的问题就会得到解决。

  2011年8月9日

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