从国家赔偿法修改看我国国家赔偿制度的完善

　　从国家赔偿法修改看我国国家赔偿制度的完善

　　余立宁

　　我国国家赔偿法律制度经历的

　　曲折的历史发展过程

　　国家赔偿是民主与法制建设的一项重要制度。其意义一方面在于公民、法人与其他组织的合法权益因公权力造成侵害时，有依法取得国家赔偿的权利。其另外一方面在于约束国家机关和国家机关工作人员正确依法行使职责。新中国建国初期就有行政赔偿的相关法律规定。最早规定行政赔偿责任的法律文件是1954年1月颁布的《中华人民共和国海港管理暂行条例》，规定港务管理机关违法行使职权造成损失的，受害人有权请求赔偿。1954年宪法第97条也规定：“由于国家机关工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有取得赔偿的权利。”此条的规定缺乏相应具体可操作的法律规定，在实践中难以得到执行。在十年“文革”期间，人权与法制遭到恣意践踏与破坏，国家赔偿制度荡然无存。1982年宪法第41条第三款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”但因为没有相关法律将这一条文具体化，在1986年《中华人民共和国民法通则》颁布之前，法院没有审理过一起国家赔偿案件。《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”自此，受侵害的公民、法人才有了要求国家赔偿的具体法律依据。以民法来规定国家赔偿制度，这是仿效民法雇主负担其雇用人侵权的赔偿责任，所以不少国家的民法会将国家的赔偿责任纳入，列为民法侵权行为与责任的一部分。1989年制定的《中华人民共和国行政诉讼法》、1994年颁布的《中国人民共和国国家赔偿法》标志着我国国家赔偿制度的初步建立。然而由于当时历史条件的限制，这部国家赔偿法，被人戏称为“国家不赔偿法”。

　　赔偿制度的完善

　　一、取消赔偿先行确认程序增加了受害人权利救济途径。

　　过去的国家赔偿法规定的先行确认程序，将绝大多数的赔偿申请案件拒之门外，赔偿请求权无合理的程序性规定保障。原国家赔偿法第20条的规定，在刑事赔偿中，赔偿请求人必须先向赔偿义务机关提出赔偿申请，并由赔偿义务机关予以确认和先行处理后，方可进入实质性索赔程序。确认程序，是我国国家赔偿法的一项独创，该法律明文规定，赔偿请求人申请国家赔偿，一个必须的前提条件是侵权得到赔偿义务机关的确认，就是说，人民法院的赔偿委员会不享有认定赔偿义务机关的行为是否违法的权利。有法学专家笑言：这有点“与虎谋皮”的味道——在实践中表明，让赔偿义务机关主动承认并纠正自己的错误是非常困难的。尤其是司法赔偿，由于对确认主体的设定违背了程序正义的基本要求——任何人不得成为自己案件的法官，所以确认结果的公正性难以保证， 客观上也造成了程序上的索赔难。受害人出事后向赔偿义务机关提出申请要求确认行政行为违法，赔偿义务机关不予理睬。于是受害人向法院起诉。可是，法院要求提供受害人出事后向赔偿义务机关提出确认行政行为违法申请的证据。受害人虽然向赔偿义务机关提出过申请，但因赔偿义务机关未给受害人任何书面的东西，致使受害人无法证明自己曾向赔偿义务机关提出过申请。于是，法院也不受理受害人的起诉。这样，就出现了受害人告状无门的尴尬局面。因此受害人对于一起国家赔偿案件申诉十来年都得不到赔偿的，已经是司空见惯。国家赔偿法修正案，在这全方面取得了重大突破，取消了刑事赔偿中的确认程序。按照修改后的国家赔偿法的规定，赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应当在两个月内作出赔偿决定。如果没有按照法定期限作出赔偿决定或者当事人对赔偿决定有异议，可以向上一级国家机关提出复议。如果对复议结果不服，还可以向人民法院的赔偿委员会提出赔偿请求，这样从程序上保障了赔偿请求人的救济权利。偿义务机关对于是否赔偿不享有终局决定权，受害人在对赔偿义务机关的决定不服时还可以向上级复议，增加了新的权利救济途径。在赔偿义务机关或者是复议机关作出不赔偿决定时，人民法院还可以依据案件的证据作出赔偿的决定，确认程序的取消，增加了人民法院的赔偿决定权，使受害人获得了更多的权利救济途径。

　　二、国家赔偿法修正案的第二个进步是对于赔偿决定的时间作出了明确限定：赔偿请求人向赔偿义务机关提出赔偿请求，赔偿义务机关应当在两个月内作出赔偿决定。逾期没有作出决定的可以向其上级机关申请复议。这样对于赔偿义务机关以无故拖延来拒绝赔偿的性保护壁磊被突破，对于赔偿义务机关不予理睬，不出文书的，上级机关也可以凭受害人已经向赔偿义务机关提出过赔偿申请，受理其复议申请。

　　三、赔偿款的领取程序更加快速。

　　过去，赔偿款是由赔偿义务机关支付，在赔偿责任确定后，由赔偿义务机关先向赔偿请求人垫付赔偿金，然后再向同级财政申请核销赔偿费用。赔偿义务机关赔偿后可以向有重大过失的国家机关工作人员追偿全部或者是部分赔偿款。这一规定执行中造成的结果是赔偿义务机关在经费困难的情况下，无力支付，赔偿经费无法保障。另外，由于追偿机制的存在，负有过错责任的国家机关工作人员会动用一切力量阻止赔偿的兑现，为其获得赔偿款支付的期间利益。结果是即使赔偿决定作出后相当长一段时间内受害人得不到赔偿款。修改后的国家赔偿法对赔偿费用的支付机制作了完善，规定国家赔偿的费用要列入各级财政预算。赔偿请求人可以凭相应的法律文书（如赔偿决定书、调解书）直接向赔偿义务机关申请支付赔偿金，赔偿义务机关应当在七日内向财政部门提出支付申请，财政部门要在十五日内支付赔偿金。这样就使得赔偿费用支付由单个的单位承担支付责任转向由同级政府财政部门承担支付责任，国家机关的赔偿能力大为增强，从而也实现了由国家机关的赔偿向国家赔偿实际意义的转变。由于赔偿款支付渠道的变更，使得国家赔偿款的管理和支付更加完善，受害人会在较短的时间内获得赔偿款。

　　2010年7月17日